Financiación autonómica: diccionario para no perderse

A continuación, un glosario de los términos más utilizados cuando se habla de financiación autonómica; es decir: de la manera en la que se rige la recaudación y la distribución de impuestos en las diferentes regiones de España. Ahora que el debate está en un punto álgido, tanto por el polémico 'concierto catalán' que PSOE y ERC han pactado instaurar en Cataluña como por las quejas de regiones como Andalucía, que vienen reclamando desde hace tiempo sin éxito un cambio de un modelo de financiación que las maltrata, es un buen momento para ponerse al día en este siempre espinoso asunto.

En España no existe un único sistema de financiación autonómica sino dos muy diferentes. Uno de ellos, el sistema foral o de concierto, se aplica sólo en el País Vasco y en Navarra, mientras que en el resto del país rige el sistema ordinario o de régimen común, que se aplica con algunas peculiaridades en el caso de Canarias.

Los dos sistemas siguen lógicas muy diferentes. El Estado mantiene el control directo sobre buena parte de los impuestos en territorio común y utiliza estos recursos para financiar sus propias competencias y para complementar los ingresos de las comunidades de menor renta. En las comunidades forales, por contra, son las haciendas territoriales las que recaudan todos los tributos (excepto las cotizaciones sociales) y después transfieren a la Hacienda central una cuota.

El Estado financia los servicios públicos traspasados a las comunidades autónomas, como la sanidad o educación, desde los años 80, pero es en 2009 cuando la Administración Central y los gobiernos autonómicos acordaron una ley que se refrendó en el Parlamento para modernizar el sistema: la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Esta ley afecta a las comunidades de régimen común (todas excepto el País Vasco y Navarra) y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. La idea era actualizar el modelo cada cinco años, pero esto no se ha cumplido y el debate sobre cómo reformar el modelo está siempre enquistado.

Las tres provincias vascas y Navarra disfrutan de un sistema fiscal y de financiación diferente del que se aplica en el resto de las comunidades autónomas españolas. Estos territorios recaudan íntegramente las principales figuras tributarias (con la excepción de las cotizaciones sociales) y regulan la mayor parte de las mismas sujetas a las restricciones que impone la Unión Europea y a algunas limitaciones generales, tales como el mantenimiento de una presión fiscal similar a la existente en el resto de España. La contribución de los hogares y empresas vascos y navarros a la financiación de los servicios comunes que presta el Estado se canaliza a través de una transferencia de estas haciendas a la hacienda estatal. Esta transferencia se conoce como cupo en el caso vasco y como aportación en el navarro.

El Concierto Económico regula las singulares relaciones tributarias y financieras entre el Estado y el País Vasco. Su origen se remonta a 1878, tras la tercera guerra carlista, cuando se abolieron los Fueros. Este régimen se interrumpió con la dictadura franquista y se retomó, ya durante la Transición, en 1976. La Constitución de 1978 vuelve a reconocer los derechos históricos de los territorios forales, ordenando la actualización general del régimen foral. Esto se traslada al Estatuto de Autonomía para el País Vasco, de 1979, y en 1981 se hace la ley que aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, con una vigencia de 20 años. En 2022 se aprueba un nuevo Concierto con carácter indefinido.

Así se denomina la cuantía que paga anualmente el País Vasco al Estado para financiar todos los servicios que presta el Estado y de los que se benefician los ciudadanos vascos, que técnicamente se denominan cargas no asumidas. Dicho de otra manera: como Euskadi recauda sus propios impuestos, tiene que pagar luego su parte de los servicios que presta directamente el Estado en su territorio. El cupo se calcula cada cinco años.

Para calcular estas cargas no asumidas, se estima el gasto realizado por el Estado para todas las comunidades autónomas y se aplica un coeficiente para ver qué parte de la financiación le correspondería al País Vasco. Este coeficiente (llamado índice de imputación) es la relación de la renta de la región sobre el total de la renta nacional. En este momento está establecido en el 6,24% que llevan la aportación provisional anual hasta los 1.472 millones de euros. A partir de este cálculo inicial, se aplican una gran cantidad de ajustes por diferentes motivos que hacen que la cuantía que tenga que pagar finalmente el País Vasco sea menor.

Es lo mismo que el cupo vasco, pero en Navarra. El Cel Convenio Económico establece y armoniza las relaciones tributarias y financieras entre Navarra y el Estado, y fija el mecanismo para calcular la aportación económica, que es el pago que hace Navarra al Estado por los servicios que no tiene transferidos, entre los que destacan el pago de determinadas pensiones y la asistencia al desempleo, así como por aquellos servicios que son comunes a todo el país, como el pago de los intereses de la deuda estatal, la aportación al presupuesto de la Unión Europea, la defensa, los asuntos exteriores y las instituciones centrales (Corona, Cortes Generales, etc.). Se les conoce como competencias/cargas no asumidas. Este sistema surgió a mediados del siglo XIX, cuando Navarra perdió su condición de Reino y se integró en el Estado español, pero manteniendo cierta autonomía tributaria.

La aportación económica de Navarra se calcula de la siguiente manera:

En primer lugar, se determina el importe de las competencias/cargas no asumidas por Navarra. Para ello, se toma como referencia el presupuesto de gastos del Estado para un año y de esa cifra se restan las partidas de los servicios que Navarra tiene transferidos y, por tanto, el Estado no presta en este territorio. En estas cargas no asumidas se incluyen los fondos de compensación interterritorial y el pago de la deuda estatal. A la cantidad resultante se le aplica un índice, que se determina en función de la contribución de Navarra a la riqueza del país. Este porcentaje, conocido como índice de imputación, es del 1,6%, superior al que le correspondería si se estableciera en función de su población, ya que Navarra es una de las comunidades más ricas de España y menos pobladas.

Una vez multiplicado este índice por las competencias/cargas no asumidas, se obtiene la aportación íntegra, a la que se aplican unos mecanismos de compensación por una serie de impuestos que no están incluidos en el Convenio Económico y el Estado obtiene de manera exclusiva, así como por el déficit incurrido en el presupuesto estatal. La resta de esas compensaciones a la aportación íntegra da como resultado la aportación líquida, que es la cifra que efectivamente Navarra paga al Estado. El cálculo se realiza cada cinco años, debido a su complejidad.

Son las siglas de Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. Es de 2009 y se debería haber renovado hace diez años. El sistema que estableció integra la financiación de la totalidad de los servicios traspasados a través de los tributos cedidos y de varios fondos que transfieren dinero horizontalmente (entre comunidades) y verticalmente (del Estado a las comunidades o viceversa).

El sistema tiene cuatro elementos básicos:

1 Un reparto de recursos y competencias tributarias entre administraciones que determina la capacidad fiscal bruta de las comunidades autónomas y su margen para subir o bajar los impuestos que les han sido cedidos

2 Una fórmula de necesidades de gasto que describe cómo habrían de repartirse los recursos disponibles entre territorios para que todos ellos pudieran financiar unos servicios similares.

3 Un mecanismo de nivelación de carácter esencialmente horizontal, el llamado Fondo de Garantía (de Servicios Públicos Fundamentales), pensado para mitigar las disparidades de partida en términos de recursos tributarios por habitante a igual esfuerzo fiscal

4 Los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad, que canalizan transferencias de carácter vertical que van desde la Administración Central hacia las comunidades autónomas (o a la inversa en algún caso) y se distribuyen con criterios muy diversos.

Es una expresión fácil de entender que utilizan habitualmente los partidos independentistas catalanes para hacer referencia a su voluntad de controlar, desde la Generalitat, la recaudación de todos los impuestos que pagan los contribuyentes en Cataluña.

Las entregas a cuenta son un mecanismo que permite que las comunidades autónomas de régimen común reciban anticipadamente parte de los fondos que les corresponden por el sistema de financiación autonómica. El importe de estas entregas se calcula utilizando «las previsiones existentes a la fecha de elaboración por el Gobierno del anteproyecto de Ley de presupuestos generales del Estado del ejercicio que corresponda». ¿Qué significa esto? Que el Estado hace un cálculo de lo que va a tener que transferir a las comunidades autónomas y va librando estos fondos a lo largo del año a través de las llamadas entregas a cuenta. Cuando se hace la liquidación del ejercicio, al cabo de dos años, se hacen cuentas entre las partes y si la diferencia entre el importe liquidado y el entregado a cuenta es a favor de las comunidades, el Estado les hace una nueva aportación. Si es al revés, las comunidades devuelven el importe extra percibido.

Este es el concepto que ERC planteó como requisito para apoyar la investidura de Salvador Illa. ¿Qué significa? Entregar la recaudación, gestión e inspección de todos los impuestos íntegramente a la Generalitat de Cataluña, que saldría de esta manera del régimen común. El acuerdo firmado a finales de julio entre PSOE y ERC establece que será «la Generalitat la que gestione, recaude, liquide e inspeccione todos los impuestos soportados en Cataluña». En concreto, el escrito detalla que estas funciones «corresponden a la Agencia Tributaria de Cataluña» excepto aquellas que sean «de naturaleza local». No se habla de un cupo como en el caso vasco, pero sí de una «aportación catalana a las finanzas del Estado» que incluirá, por un lado, «el coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña» que «se establecerá a través de un porcentaje de participación en los tributos» y por otro, «la solidaridad» con el resto de comunidades autónomas.

El sistema de financiación autonómica descansa sobre un alambicado esquema de fondos que se nutre de lo que las comunidades ingresan por los tributos compartidos con el Estado (IRPF, IVA e impuestos especiales), los impuestos que tienen cedidos (como sucesiones y donaciones o transmisiones patrimoniales) y aportaciones del Estado. El fondo más relevante es el de Garantía, que reparte los recursos en función de las necesidades de gasto de cada territorio. Estas se miden por la «población ajustada»: la población real ponderada a través de variables geográficas y demográficas, como la dispersión territorial o la edad de los residentes. Se introduce una corrección por el hecho de que los costes por habitante de los servicios públicos serán mayores en las comunidades más envejecidas, con más niños en edad escolar o más extensas, por citar sólo algunos factores relevantes.

Después entran en juego otros fondos, como el de Suficiencia -que asegura que ningún territorio reciba menos de lo que habría resultado de aplicar el modelo anterior- y los de Convergencia (Cooperación y Competitividad), que pretenden fomentar la convergencia entre territorios en términos de renta per cápita y de financiación por habitante ajustado.

El resultado de todo este esquema es que hay grandes diferencias en cuanto a financiación en función de la población ajustada entre regiones. Hay una diferencia de 24,5 puntos entre la comunidad mejor financiada y la peor. Hay cuatro comunidades con recursos por debajo de la media: Murcia, Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha. Si la media de financiación relativa por habitante ajustado es 100, los índices de estas autonomías son, respectivamente, 90,8, 92,1, 94,3 y 95, según los cálculos de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea). Por ello estos territorios piden una solución a la deuda acumulada por la infrafinanciación. Por cierto, Cataluña no está infrafinanciada, sino ligeramente por encima de la media: recibe 3.015 euros al año frente a los 2.963 de media.

Mientras, Andalucía recibe 2.793 euros por habitante al año, que son 170 euros menos que la media y 624 menos que Cantabria, la región mejor financiada.

Esta es una demanda que viene haciendo la Junta de Andalucía ante el retraso de la reforma del sistema de financiación autonómica. Con el actual sistema, la Junta recibe 1.409 millones de euros menos al año que la media de comunidades autónomas.

Fedea y el Consejo General de Economistas (CGE) coinciden en la necesidad de iintroducir un fondo transitorio de nivelación que complemente los ingresos de aquellas comunidades que están por debajo de la media en términos de financiación por habitante ajustado, como es el caso de Andalucía, mientras no se aborde la necesaria reforma del sistema y llegar a un acuerdo político para el reparto.

El Gobierno central hasta el momento se niega a crear este fondo.

El acuerdo alcanzado entre ERC y el PSOE para crear un nuevo sistema de financiación catalán establece que la solidaridad de Cataluña con el resto de comunidades autónomas (es decir, el dinero que se transfiere desde las regiones más ricas a las más pobres) va a estar limitada por el principio de ordinalidad. «Las contribuciones de las comunidades autónomas por habitante, ordenadas en una escala de mayor a menor, deben mantener el mismo orden que en la escala de lo que reciben», dice el acuerdo. El principio de ordinalidad busca que ninguna comunidad autónoma reciba menos por habitante que otras comunidades que hayan aportado menos. En otras palabras: es un mecanismo que viene a garantizar que una región mantiene su posición en el ranking de generación de riqueza una vez se haya producido la redistribución territorial de los recursos.

Para implantar este principio de ordinalidad habría que realizar un cambio estructural de todo el sistema de financiación autonómica y el preacuerdo entre PSOE y ERC establece que, en caso de no adoptarse dentro del 2025, provocará que España tenga que compensar a Cataluña con lo que describen en el preacuerdo como «medidas compensatorias».

Si se implantara el principio de ordinalidad, no sólo Cataluña saldría beneficiada: se tendrían que elevar las aportaciones del Estado a aquellas comunidades que están recibiendo menos que otras que menos han contribuido. Por ejemplo, Andalucía debería recibir más hasta igualar a Extremadura, que recibe más y ha aportado menos.

La senda de déficit refleja los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos para la reducción del déficit de cada estado miembro de la Unión Europea para los próximos años. Su fin último es alcanzar el superávit en las cuentas públicas de los diferentes estados miembros. El Gobierno central fija esta senda, que incluye un límite de déficit que no pueden traspasar las comunidades autónomas. Para los próximos tres años, por ejemplo, el objetivo es del 0,1% de déficit. Esto quiere decir que una comunidad autónoma sólo puede gastar un 0,1% más de lo que ingresa, como máximo. En años anteriores se obligaba a que hubiera un superávit del 0,1%, es decir, que se gastara un 0,1% menos de lo que se ingresara.

El principio de responsabilidad o equivalencia fiscal exige que, en la medida de lo posible, cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos como responsable no sólo de sus decisiones de gasto sino también de las cargas tributarias que han de financiarlas. Cuando este principio se incumple, surgen disfunciones. Según ha señalado Fedea, en el caso de las comunidades autónomas el problema adopta la forma de una restricción presupuestaria blanda, esto es, de la percepción de que es posible trasladar una parte significativa de los costes a la Administración Central, que terminará financiándolos mediante aportaciones adicionales de fondos o la condonación de la deuda acumulada. En esta situación, el mecanismo natural de disciplina fiscal en una democracia (para gastar más hay que subir impuestos y esto tiene un coste electoral) deja de funcionar y resulta muy difícil resistir la presión para incrementar el gasto. «La Administración Central puede sufrir también de una tendencia similar a imponer a las comunidades autónomas un exceso de obligaciones gravosas sin preocuparse excesivamente de su financiación, como sucedió por ejemplo con la Ley de Dependencia», afirmaba Angel de la Fuente, director ejecutivo de Fedea, en el artículo 'Financiación autonómica: una breve introducción'.

La Constitución Española dice (artículo 2): «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». Y después añade en el 138: «El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales». E incluso concreta más en el artículo 158: «Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso».

Una de las principales acusaciones que se le hacen al PSOE por el modelo de financiación catalán pactado con ERC es que rompe el principio de solidaridad, al establecer límites a los fondos que Cataluña debe hacer a las regiones más pobres.

Dentro de España existen diferencias interterritoriales significativas tanto en riqueza per cápita como de gasto per cápita. Por eso, la descentralización de competencias de gasto e impuestos conduce, inevitablemente, a la aparición de disparidades en la capacidad financiera de las autonomías para prestar servicios que, si no se corrigen, llevan a que unos ciudadanos reciban menos o peores servicios públicos en una región que en otra. La nivelación interterritorial es el conjunto de mecanismos destinados a procurar que el dinero se reparta de manera que haya equidad en los servicios públicos.