La DANA y el Estado

Uno de los temas que debemos repensar es la presencia y acción del Estado. En nuestro país el poder estatal se ejerce a través de instituciones centrales, regionales y locales. El problema está en cómo ejercerlo en nuestra democracia compuesta, sin disfunciones ni luchas de egos. En su comparecencia del martes pasado, tras el Consejo de Ministros ordinario del que salió un plan de reconstrucción para Valencia de más de 10.000 millones, Pedro Sánchez habló de cogobernanza, un concepto que ha utilizado frecuentemente para referirse al modo como deben colaborar el gobierno central y los gobiernos autonómicos. La palabra activa una red de relaciones, de la que no sé si el presidente es consciente. Forma parte del 'Diccionario de términos políticos confusos', en el que llevo tiempo trabajando. Para unos, gobernanza es «una idea socialdemócrata encaminada a pastorear pueblos domesticados» (Dalmacio Negro); para otros es una creación de los Think Tanks ultraliberales (Dany-Robert Dufour), y para otros la única manera como se puede gobernar en una «democracia compleja» (Daniel Innerarity). Hasta donde sé, apareció como término técnico en 1985, aplicado a la economía y se utilizó en política para elaborar una crítica al modo de gobernar. Se oponía a «gobierno». Un conocido trabajo de R. A. Rhodes se titula: 'La nueva gobernanza; gobernar sin gobierno'.

Gobernar es organizar, dirigir, controlar la actividad de una comunidad y, por antonomasia, de un Estado. Si ya teníamos esa palabra, ¿por qué se inventó la palabra gobernanza? Para articular los cambios en tres conceptos políticos clave: poder, Estado y soberanía, y si no aclaramos suficientemente esta relación, podemos cometer serias equivocaciones.

En la vieja política, en el Antiguo Régimen, Estado y soberanía correlacionaban con «poder absoluto». El soberano era la encarnación del Estado, y «soberanía» no era más que la palabra que desde Jean Bodino designaba su poder absoluto. Cuando el poder del soberano desaparece, es necesario reajustar el significado de los otros dos conceptos. Para lograrlo, aparece el concepto de «Nación», al que se atribuyen, de manera no muy clara, las características del poder absoluto. Digo que, de forma no muy clara, porque unas veces se reconoce como titular de la soberanía a la nación, y otras al pueblo, a pesar de que no son palabras sinónimas.

Lo cierto es que en las democracias el ejercicio del poder se fragmenta. Para evitar la tentación totalitaria del Estado se han propuesto varios tipos de Estados compuestos, por ejemplo, el federal, o el federalismo sui generis que es el Estado de las Autonomías. Algunos, como el «federalismo cooperativo» alemán, dejaron ya en claro desde el principio la obligación de las regiones de ayudarse mutuamente. Hay un «ejercicio mancomunado de los poderes», que consiste en que «varias instancias estatales participan en un único mecanismo de decisión» (Albertí i Rovira). Mancomunar las decisiones no es tarea fácil, y puede ser el punto débil de la cogobernanza. El Estado de las autonomías también se basa en la colaboración entre comunidades. Lo que ocurre es que en España se ha intentado realizar este mandato constitucional con los esquemas rígidos del viejo concepto de gobierno, de poder y del Estado, cuando lo que necesitamos es aprender la gobernanza de esta complejidad.

Por supuesto, todos estos cambios han afectado a la noción de soberanía. La vieja soberanía era la legitimación del poder absoluto del soberano. En una situación de poderes compartidos, la soberanía se hace también compartida. La vieja soberanía es prescindible (Kelsen), está cuestionada (MacCormick), es un concepto en transición (Walker) o simplemente se ha convertido en postsoberanía (Vallespín). La Unión Europea es un ejemplo de un nuevo concepto de soberanía, que todavía se está tanteando. Ya no es un concepto absoluto, sino compartido, relacional, graduable, permeable. La cogobernanza implica una cierta cosoberanía que hay que aclarar. El mundo económico nos ofrece un buen ejemplo de la situación actual. Uno de los aspectos de la soberanía nacional era la soberanía monetaria, la capacidad de un Estado para acuñar moneda, regular el flujo monetario, fijar las tasas de interés, etc. En este momento, no existe en los Estados de la Unión Europea, porque esas competencias están asumidas por el Banco Central Europeo.

La cogobernanza puede ser la solución para la democracia compleja, siempre que tengamos políticos que sepan aplicarla. Y esto no es sencillo, porque muchos de ellos siguen instalados en unas ideas de la vieja política, más propicia a reinos de taifas que a Estados compuestos. La cogobernanza no es un modo natural de ejercer el gobierno, que siempre sueña con convertirse en absoluto. Ese aprendizaje es el que deberíamos poner ahora en marcha, porque la política es resolución de problemas y los problemas saltan las fronteras políticas o administrativas. Lo vivimos en la pandemia, lo estamos viviendo en la emergencia actual, es evidente en temas como el cambio climático, la inmigración o la desertificación que los científicos anuncian. Si la cogobernanza no funciona, suscitará inevitablemente una tendencia al centralismo y al autoritarismo. Lo estamos viendo en la Unión Europea y es importante que reflexionemos sobre ello y aprendamos.